बहुदलीय लोकतान्त्रिक व्यवस्थामा संविधान र कानून केवल मार्ग दर्शक दस्तावेज मात्र हुन् । संविधान र कानूनले सृजना गरेका संरचना तिनले दिएका अधिकार र कर्तव्यको उपयोग, कार्यन्वयन, नियन्त्रण र अनुगमन गर्ने जिम्मा संसद र सरकार एवम् अन्य संवैधानिक अंगहरुले गर्नु पर्दछ । ति अंगहरुको सञ्चालनको नीतिगत मार्ग दर्शन राजनीतिक इच्छा शक्तिबाट निर्देशित हुन्छ । अनि राजनीतिक इच्छा शक्ति आवधिक निर्वाचनमार्फत प्रतिविम्मित हुन्छ । त्यो इच्छा शक्तिको परीक्षण र अनुगमन एवम नियन्त्रण संसद र अदालतबाट हुन्छ ।

नेपालको संविधान बमोजिम राज्य शक्तिको वाँडफाँड राज्यका प्रमुख तीन अंगहरु कार्यपालिका, व्यवस्थापिका र न्यायपालिकामा विभक्त गरिएको छ । यो राज्य शक्तिको प्रयोग संघ, प्रदेश र स्थानीय तहले गर्ने प्रावधान संविधानले राखेकोले हामी संघीय शासन व्यवस्थाको तीन खम्बे संरचनामा उभिएका छौं भन्ने पनि स्पष्ट नै छ ।

राज्यका तीन अंगहरु मध्ये कार्यपालिका र व्यवस्थापिका प्रत्यक्ष रुपमै जनता प्रति उत्तरदायी र जवाफदेही हुन्छन भने न्यायपालिका अप्रत्यक्ष रुपलेमात्र जनता र संसद प्रति उत्तरदायी हुन्छ । यीदेखि बाहेका २०४७ सालको बहुदलीय व्यवस्था पश्चात हामीले संविधानमा लोकसेवा आयोग, महालेखा परीक्षक र निर्वाचन आयोगको अतिरिक्त संवैधानिक परिषद र न्यायपरिषदको पनि व्यवस्था गर्यौ । २०६३ सालको अन्तरिम संविधानले संवैधानिक अंगहरुको संख्या ८ बनायो । हाल प्रचलित नेपालको संविधानले संवैधानिक अंगहरुको संख्या एक दर्जन भन्दा बढी बनाएको छ ।

संवैधानिक अंगको उपादेयता

नेपालको संविधान पछिल्लो जनक्रान्तिलाई संस्थागत गर्न बनेको त हुँदै हो । तर त्योभन्दा पनि महत्वपूर्ण कुरा यो संविधान मुलुकमा व्याप्त सशस्त्र वा शान्तिपूर्ण अन्य आन्दोलनको माग र नारालाई व्यवस्थापन गर्नका लागि पनि बनेको हो भन्नेमा कुनै शंका छैन । त्यसो भएर नै सामाजिक, जातिय, क्षेत्रिय, लैगिंकलगायत अन्य आकांक्षालाई परिपुर्ति गर्ने उद्देश्यले संविधानमा विविध संवैधानिक आयोगहरु जस्तै थारु, मुस्लिम, भाषा, महिला, समावेशि दलित जस्ता स्वतन्त्र संवैधानिक आयोगहरुको कल्पना गरिएको हो भन्ने बुझ्न सकिन्छ ।

सिद्धान्त अनुसार संवैधानिक आयोगहरु कार्यपालिकाको हस्तक्षेपवाट मुक्त हुने भएकोले तिनमा रहने पदाधिकारिको नियुक्ति संवैधानिक परिषदको सिफारिसमा राष्टपतिबाट हुने र संसदीय सुनुवाइबाट अनुमोदन हुने एवम महाअभियोगको प्रस्तावबाहेक अन्य तरिकाले तिनलाई हटाउन नसकिने प्रावधान संविधानमा राखिएको छ । नियुक्ति र सेवाको सुरक्षाको यो संवैधानिक प्रवन्धले उनीहरु नियमित जागिरे वा औसत क्षमता भएका नागरिक मात्र नभएर विशिष्ट क्षमता भएका र अरुभन्दा भिन्न योग्यता, क्षमता र अनुभव एवम स्वच्छ चरित्र भएका व्यक्ति हुन भन्ने संवैधानिक अपेक्षा देखिन्छ ।

लोकसेवा आयोग, अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग, निर्वाचन आयोग, मानव अधिकार आयोग, भाषा आयोग, राष्ट्रिय प्राकृतिक श्रोत तथा वित्त आयोगका प्रमुख र अन्य संवैधानिक अंगका पनि अधिकांश सदस्यहरु पूर्वराष्ट्रसेवकबाटै नियुक्ति गरिएका छन्

संवैधानिक अंगहरुको परिकल्पना यस कारण गरिएको हो कि तिनले संवैधानिक अपेक्षा एवम सरकारको नीति तथा कार्यक्रमको अधिनमा रहेर सम्वन्धित वर्ग क्षेत्रको विकासका लागि निर्भिक, स्वतन्त्र र स्वायत्त भएर कार्य सम्पादन गर्न सकुन । यदि यी संवैधानिक अंगहरु नहुदाँ हुन त तिनको काम कार्यपालिका अर्थात सरकार स्वयमले गर्नुपर्दथ्यो । अन्य देशहरुको संवैधानिक प्रवन्ध हेर्दा पनि निर्वाचन आयोग, लोकसेवा आयोग र महालेखा परीक्षक जस्ता परम्परागत संवैधानिक अंगका अतिरिक्त विविध क्षेत्रका अन्य स्वतन्त्र र स्वायत्त संवैधानिक अंगहरु संविधानमा राख्ने प्रचलन खास गरी सन १९९० पछि बनेका संविधानहरुले अवलम्वन गरेको देखिन्छ ।

संविधान अनुसार संवैधानिक अंगहरु स्वतन्त्र र स्वायत्त भएता पनि सैद्धान्तिक रुपमा यी अंगहरु कार्यकारिणिकै विस्तारित स्वरुपहरु यस कारण हुन कि यिनिहरु व्यवस्थापिका र न्यायपालिका अन्तरगतका अंगहरु होइनन् । सरकारका प्रमुख तीन अंगहरुको कार्य विभाजन गर्दा जुन अंग वा संरचनाहरु व्यवस्थापिका र न्यायपालिकाको अंग तथा संरचना होइनन् त्यस्ता सवै अंग र संरचनाहरु कार्यपालिका अन्तरगतका मानिन्छन् । यो अर्थमा सवै संवैधानिक अंगहरु कार्यपालिकाको विस्तारित स्वरुप भित्र पर्दछन तर तिनको कार्यगत स्वतन्त्रता र सेवा तथा सुविधाको सुरक्षा संविधान स्वयमले गरेको हुन्छ ।

नियुक्तिको प्रवृति

झट्ट हेर्दा संवैधानिक अंगहरु आज निजामती वा प्रहरी वा अन्य सरकारी सेवावाट निवृत भएका पूर्वशासक वा प्रशासकहरुको विश्रामस्थल वा पूर्वप्रशासक क्लव जस्ता देखिन्छन् । लोकसेवा आयोग, अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोग, निर्वाचन आयोग, मानव अधिकार आयोग, भाषा आयोग, राष्ट्रिय प्राकृतिक श्रोत तथा वित्त आयोगका प्रमुख र अन्य संवैधानिक अंगका पनि अधिकांश सदस्यहरु पूर्वराष्ट्रसेवकबाटै नियुक्ति गरिएका छन् । निश्चय नै पूर्वप्रशासकहरु अनुभव र विज्ञताको दृष्टिकोणले अरु भन्दा सक्षम ठहरिन पनि सक्दछन ।

संवैधानिक अंगमा रहने पदाधिकारिहरुले प्रधानमन्त्री, मन्त्री वा नेताकै कार्य सम्पादनको पुनरावलोकन गरेर आवश्यकता अनुसार तिनिहरुलाई कारबाहि गर्ने, निर्देशन दिने वा मुद्धा चलाउने निर्णय गर्नु पर्दछ । पूर्वप्रशासकबाट यो सम्भव होला ?

उनीहरुको योग्यता, अनुभव र विज्ञतामा ठाडै प्रश्न गर्नु अनुचित नै हुन्छ । तर के संविधानले संवैधानिक अंगहरुमा पूर्वप्रशासकलाई नै राख्ने परिकल्पना गरेको हो त ? यो विषयमा आज गम्भीर विमर्श गर्नु जरुरी छ । संवैधानिक अंगमा पद रिक्त हुने वित्तिकै पूर्व प्रशासकहरु सत्ताधारी दल र विपक्षि दलको नेताको ढोका चाहार्न थाल्ने वा पदमा रहँदै दलका नेतालाई रुझाएर भविश्यको पद सुरक्षित गर्ने जुन परिपाटी देखिएको छ । यसले गम्भीर नीतिगत, प्रशासनिक र संवैधानिक प्रश्नहरु उव्ज्याई दिएको छ ।

अत्यन्त आवश्यक वा सम्बन्धित आयोगको कार्यको प्रकृतिको आधारमा सम्बन्धित व्यक्तिबाहेर अरु व्यक्तिको उपलव्धता नभएको अवस्थामा अपवाद स्वरुप संवैधानिक अंगहरुमा पूर्वप्रशासक ल्याउने कुरालाई अन्यथा भन्न संकिदैन । तर हाम्रोमा अपवाद चाँहि नियमित जस्तो र नियमित चाँहि अपवाद जस्तो हुने गरी प्राय सम्पूर्ण संवैधानिक अंगहरु आज पूर्व प्रशासकहरुले भरिभराउ भएका छन् । यो प्रवृतिले स्वतन्त्र संवैधानिक अंगहरुको मान मर्दन गरेको मात्र छैन । तिनको कार्यगत स्वतन्त्रता सक्षमतामासमेत प्रश्न खडा गरेको छ ।

यसकारण गलत छ पूर्व प्रशासकको नियुक्ति

नम्बर-१

माथि नै विश्लेषण गरी सकिएको छ कि संवैधानिक अंगहरु स्वभावैले कार्यपालिकाको हस्तक्षेप मुक्त भएर स्वतन्त्र र स्वायत्त ढंगले काम गरुन भन्ने उदेश्यले कार्यपालिकाको दवाव, प्रभाव र त्रासवाट मुक्त संवैधानिक अंगहरुको परिकल्पना संविधानले गरेको हो । तर एउटा प्रशासक सामान्यतया सेवा अवधिको ३० वर्ष, उमेर हदले ५८ वा ६३ वा ६५ वर्षमा सेवा निवृत हुन्छ ।

न्यायपालिकाबाट निवृत्त भएको न्यायाधीशबाहेक अन्य सवै क्षेत्रका प्रशासकहरु कार्यपालिकाको आज्ञापालक भएर नै सेवामा बहाल भएका हुन्छन । अझ कठोर शव्दमा भन्दा हाकिम, प्रशासक र मन्त्रीलाई नरिझाइकन उनीहरु यात काम गर्नै सक्दैनन् यात गर्ने इच्छा राख्दैनन् । कार्य प्रकृतिको आधारमा उनीहरु जीवनभर हाकिम, सचिव, मन्त्री वा प्रधानमन्त्रीको इच्छा मुताविक चल्ने र आदेशको पालना गर्ने व्यक्तिहरु नै हुन । सेवा अवधिभर उनीहरु यहि शिक्षा र प्रवृतिवाट दिक्षित भएका हुन्छन ।

संवैधानिक अंगहरुलाई क्रियाशिल र प्रभावकारी बनाउने क्षमता र योग्यता भएका अथाह जनशक्ति बजारमा छ । उनीहरुको सीप, ज्ञान र अनुभवलाई दोहन गर्न पनि संवैधानिक अंगहरुमा नयाँ जनशक्तिको नियुक्ति गरिनुपर्दछ

जीवनको उर्जाशिल समय यो प्रवृतिवाट हुर्के पछि उनीहरुको सृजनशिलता, क्रियाशिलता र रचनात्मकता करिब करिब अन्त्य भएको हुन्छ । यसरी काम गर्ने बानी परेको व्यक्ति एक्कासि स्वतन्त्र संवैधानिक आयोगमा नियुक्त हुँदा उ कार्यपालिकाबाट मुक्त हुनै सक्दैन । माथि नै भनियो कार्यपालिकाको आश, त्रास र भय अनि हस्क्षेपवाट मुक्त भएर मात्र संवैधानिक अंगहरुले कार्य गर्न सक्छन । जीवनभर प्रशासक, हाकिम वा राजनीतिक नेतृत्वलाई रुझाएर बसेको व्यक्तिलाई जीवनको आखिरी अवस्थामा त्यो प्रवृतिबाट मुक्त हुन निकै कठिन हुन्छ ।

जवकि संविधानतह संवैधानिक अंगको प्रमुख वा सदस्यहरुले प्रधानमन्त्री वा मन्त्रीको आश्वासन वा दवाव वा त्रासको वास्ता नगरेर केवल संवैधानिक दायित्व मात्र पुरा गर्नु पर्ने प्रकृतिका पदहरु हुन् । तर आज जसरी संवैधानिक अंगहरुमा पूर्वप्रशासकहरुलाई भटाभट नियुक्ति गरिएको छ । अव ती अंगहरु क्रमश कार्यपालिका वा राजनीतिक नेतृत्वको आज्ञा पालक मात्र हुने हुन कि भन्ने खतरा देखिदैंछ । संवैधानिक अंगहरुलाई कार्यपालिका र राजनीतिक नेतृत्वको हस्तक्षेपबाट मुक्त राख्न सकिएन भने तिनको संवैधानिक उपादेयता नै समाप्त हुन्छ।

संवैधानिक अंगमा रहने पदाधिकारिहरुले प्रधानमन्त्री, मन्त्री वा नेताकै कार्य सम्पादनको पुनरावलोकन गरेर आवश्यकता अनुसार तिनिहरुलाई कारबाहि गर्ने, निर्देशन दिने वा मुद्धा चलाउने निर्णय गर्नु पर्दछ । पूर्वप्रशासकबाट यो सम्भव होला ? प्रश्न निकै पेचिलो अनि गम्भीर छ । यसर्थ संवैधानिक अंगहरुमा पूर्वप्रशासकहरु भर्ति गर्ने प्रवृति नत सुशासनको दृष्टिकोणले नत संवैधानिक मर्मको दृष्टिकोणले नत नैतिकता र इमान्दारिताको दृष्टिकोणले नै उचित मानिन्छ ।

नम्बर-२

उमेरहद पूरा गरी सेवाबाट निवृत हुने राष्ट्र सेवकलाई राज्यले अव तिम्रो सेवा अवधि समाप्त भयो भनेर बिदा मात्र गरेको हुदैन । उसले गरेको सेवाबापत सेवा निवृत हुदाँ पनि उसले जम्मा गरेको रकममा शत प्रतिशत थप गरेर संचयकोष अनि आजीवन पेन्सनसमेत दिने गरेको हुन्छ । यसको सिधा अर्थ हो उसलाई राजकीय कामबाट राज्यले औपचारिक रुपमा बिदा गरेको हो ।

अनि त्यहि मानिसलाई पुनः संवैधानिक अंगमा वा राजदुत वा अन्य राजकीय सेवामा नियुक्ति गर्नुको औचित्य, तर्क र आधार दिनु पर्दछ कि पर्दैन ? माथि नै भनि सकियो अपवाद स्वरुप त्यसो गर्न सकिन्छ तर यहाँ अपवादलाई रुल र रुललाई अपवाद बनाईदैछ । करिव ६० वर्षको हाराहारीसम्म जनताको सेवा गरेर निवृत्त भएको व्यक्तिबाट अझ थप अपेक्षा सामान्यतया गरिदैन ।

जीवनभर कर्मचारीका रुपमा काम गरेको व्यक्तिले सम्वन्धित संवैधानिक अंगलाई क्रियाशिल, पारदर्शी र प्रभावकारी बनाउने कुनै चमात्कारिक योगदान पनि गर्न सक्दैन । हालसम्म जति पनि संवैधानिक अंगमा पूर्वप्रशासकहरुको नियुक्ति गरियो तिनले कुनै चमात्कारिक सुधार गरेको वा सुशासन कायम गरेको भेटिएको छैन । औसत काम गर्नकै लागि फेरि उसैलाई किन त्यहाँ ? यसको जवाफ जति घोत्लिदाँ पनि भेटाउन सकिएको छैन ।

संवैधानिक अंगहरुमा पूर्व प्रशासकलाई अधिकारकै रुपमा नियुक्ति गरिने प्रचलन कुनै पनि दृष्टिकोणले उचित, तर्क संगत र नैतिक छैन । यो प्रवृतिमा तत्काल सुधार गरिनु आवश्यक छ

नम्बर-३

संवैधानिक अंगहरुलाई क्रियाशिल र प्रभावकारी बनाउने क्षमता र योग्यता भएका अथाह जनशक्ति अहिले बजारमा उपलव्ध छन् । देश विदेश पढेर, अनुसन्धान गरेर अनि अनुभवसमेत हाँसिल गरेका सवै विधाका योग्य जनशक्ति बजारमा प्रशस्त भएको अवस्थामा उनीहरुको सीप, ज्ञान र अनुभवलाई दोहन गर्न पनि संवैधानिक अंगहरुमा नयाँ जनशक्तिको नियुक्ति गरिनु पर्दछ ।

पूर्वप्रशासकहरुलाई आवश्यकताको आधारमा उनीहरुको अनुभव ति अंगहरुले कार्यको आधारमा खरिद गर्न सक्छन वा उनीहरुलाई विशेषज्ञको रुपमा नियुक्ति पनि गर्न सक्छन तर उनीहरुलाई नै नियुक्तिको पहिलो प्राथमिकतामा राखिने विद्यमान प्रवृतिले योग्य र सक्षम नयाँ जनशक्ति पलायन हुनु पर्ने वा उसको योग्यता र क्षमताको राज्यले दोहन गर्न नसक्ने परिपाटि विद्यमान छ यसलाई निरुत्साहि गरिनै पर्दछ ।

नयाँ नियुक्ति हुने व्यक्तिसँग संस्थालाई तदर्थवादमा होइन आमुल परिवर्तन गरेर चलाउने हिम्मत पनि हुन्छ । त्यस्तो व्यक्ति कार्यपालिका वा राजनीतिक नेतृत्वसँग पूर्वप्रशासकको तुलनामा आज्ञाकारी मात्र नभएर संवैधानिक दायित्व पुरा गर्न अपेक्षाकृत रुपमा स्वतन्त्र पनि हुन्छ । त्यतिमात्र नभएर उसको सृजनशिलता र क्रियाशिलताको भरपुर उपयोग गर्न पनि उ बढी क्रियाशिल हुन्छ ।

यसर्थ संवैधानिक अंगहरुमा पूर्व प्रशासकलाई अधिकारकै रुपमा नियुक्ति गरिने प्रचलन कुनै पनि दृष्टिकोणले उचित, तर्क संगत र नैतिक छैन । यो प्रवृतिमा तत्काल सुधार गरिनु आवश्यक छ । एकातर्फ योग्यहरु बेरोजगार भएर भौतारिनु पर्ने वा विदेश पलायन हुनु पर्ने अर्को तर्फ राज्यले अब तिम्रो सेवा पुग्यो भनेर औपचारिक बिदाई गरेका पूर्वप्रशासकहरुलाई घुमाई फिराई संवैधानिक अंगमा नियुक्ति गरिने अहिलेको असंगत र अवैज्ञानिक एवम संवैधानिक अपेक्षाविरुद्धको प्रवृतिमा पूर्ण विराम लाग्नै पर्दछ ।

यो विषमा संसद, राजनीतिक दल र नागरिक समाजमासमेत गम्भीर बहसको खाँचो देखिएकोले यो बहसलाई प्रारम्भ गर्ने जमर्को गरेको छु । आलोचना , सुझाव र टिप्पणीबाटै कुनै पनि विषय सम्वृद्ध हुन्छ भन्ने मान्यतालाई अंगिकार गर्ने एक कलमजिवी भएकोले यो बहसमा पनि त्यहि अपेक्षा गरेको छु ।

(लेखक संविधानविद हुन् । उनलाई यो [email protected] इमेलमा सम्पर्क गर्न सकिनेछ। )