राज्यको सफलता राजनीतिक नेतृत्वको इच्छाशक्ति र सरकारले घोषणा गर्ने नीतिमा मात्र निर्भर हुँदैन । ती नीति संविधान र कानुनअनुसार कार्यान्वयन गर्ने, नागरिकसम्म सेवा पु¥याउने र राज्यका दैनिक कामकाज निरन्तर सञ्चालन गर्ने प्रशासनको क्षमता पनि उत्तिकै महत्वपूर्ण हुन्छ । राजनीतिक नेतृत्व परिवर्तन भइरहन्छ र सरकारका प्राथमिकता फेरिन सक्छन्, तर राज्यका नियमित कामकाजलाई निरन्तरता दिने स्थायी संयन्त्र प्रशासन नै हो । त्यसैले प्रशासन कमजोर हुँदा राज्यको सेवा प्रवाह, विकास निर्माण, नियमन र नागरिकको विश्वाससमेत कमजोर हुन सक्छ ।

कर्मचारीलाई निरन्तर शङ्का, आरोप, अनुचित दबाब र कारबाहीको भयमा राखेर उत्कृष्ट कार्यसम्पादनको अपेक्षा गर्नु पनि व्यावहारिक हुँदैन ।

तर, प्रशासन राज्य सञ्चालनको मेरुदण्ड हो भन्दैमा त्यसलाई प्रश्नभन्दा माथि राख्न मिल्दैन । सार्वजनिक पदमा बसेका कर्मचारी कानुन, नैतिकता र नागरिकप्रतिको उत्तरदायित्वबाट निर्देशित हुनुपर्छ । भ्रष्टाचार, अनियमितता वा जिम्मेवारीबाट पन्छिने प्रवृत्तिलाई संरक्षण गर्नु प्रशासनको बचाउ होइन । त्यस्तै, कर्मचारीलाई निरन्तर शङ्का, आरोप, अनुचित दबाब र कारबाहीको भयमा राखेर उत्कृष्ट कार्यसम्पादनको अपेक्षा गर्नु पनि व्यावहारिक हुँदैन ।

यही सन्तुलन आजको प्रशासनिक बहसको मूल विषय हो– कर्मचारीलाई जिम्मेवार बनाउने नाममा त्रसित बनाउने कि जिम्मेवारी पूरा गर्न सक्ने वातावरणसहित उत्तरदायी बनाउने ? सुशासनका लागि प्रशासनलाई भयमुक्त बनाउनुपर्छ, तर त्यो भयमुक्ति विधि, पारदर्शिता र जवाफदेहिताको सीमाभित्र हुनुपर्छ ।

डरले जिम्मेवारी होइन, निर्णय गर्ने क्षमता कमजोर बनाउँछ
प्रशासनमा निर्णय लिनु नियमित काम भए पनि हरेक निर्णयको जोखिम र परिणाम हुन्छ । कानुन, नियम, उपलब्ध प्रमाण र सार्वजनिक हितका आधारमा निर्णय गर्ने कर्मचारीलाई संस्थागत सहयोग प्राप्त भएमा उसले जिम्मेवारी लिन सक्छ । तर, निर्णय गर्दा पछि राजनीतिक दबाब, व्यक्तिगत प्रतिशोध, अनावश्यक छानबिन वा अपमानजनक व्यवहारको सामना गर्नुपर्ने भय रह्यो भने उसले सही निर्णय लिनुभन्दा निर्णय नै नगर्ने (फाइल अड्काउने) बाटो रोज्न सक्छ ।

फाइल अनावश्यक रूपमा रोकिँदा सेवाग्राहीले पटकपटक कार्यालय धाउनुपर्ने हुन्छ, विकास आयोजनाको कार्यान्वयन ढिलो हुन्छ र सामान्य प्रशासनिक निर्णयसमेत जटिल बन्छ ।

यसको असर कागजमा मात्र सीमित हुँदैन । फाइल अनावश्यक रूपमा रोकिँदा सेवाग्राहीले पटकपटक कार्यालय धाउनुपर्ने हुन्छ, विकास आयोजनाको कार्यान्वयन ढिलो हुन्छ र सामान्य प्रशासनिक निर्णयसमेत जटिल बन्छ । कर्मचारीले आफ्नो जोखिम घटाउन खोज्दा अन्ततः नागरिकको समय, पैसा र भरोसामाथि भार पर्छ ।

तर, हरेक ढिलाइ वा कमजोर कार्यसम्पादनलाई मनोसामाजिक त्रासकै परिणाम भन्न पनि मिल्दैन । कानुनको अस्पष्टता, जनशक्तिको अभाव, जिम्मेवारीको दोहोरोपन, कमजोर समन्वय र कर्मचारीको आफ्नै कार्यशैली पनि यसका कारण हुन सक्छन् । त्यसैले समस्या पहिचान गर्दा अनुमानभन्दा तथ्य, आरोपभन्दा प्रमाण र व्यक्तिकेन्द्रित निष्कर्षभन्दा संस्थागत विश्लेषण आवश्यक हुन्छ ।

मनोसामाजिक त्रासको प्रश्न कर्मचारीको व्यक्तिगत मनोबलमा मात्र सीमित छैन । यो निर्णय प्रक्रियाको गुणस्तर, संस्थागत सम्बन्ध, कार्यसम्पादन र अन्ततः नागरिकले पाउने सेवासँग जोडिएको विषय हो ।

प्रशासनको संरक्षण कि गलत प्रवृत्तिको ढाकछोप ?
सक्षम र उत्तरदायी प्रशासन कमजोर हुँदा सेवा प्रवाह अवरुद्ध हुने मात्र होइन, राज्यको कार्यक्षमतामाथि नै प्रश्न उठ्न सक्छ । तर, यही तर्कका आधारमा भ्रष्ट, अनैतिक वा जिम्मेवारीबाट पन्छिने कर्मचारीलाई संरक्षण दिनु उत्तिकै गलत हुन्छ । सार्वजनिक पदमा बसेको व्यक्तिले कानुनविपरीत काम गरेको छ भने निष्पक्ष छानबिन र प्रमाणका आधारमा कारबाही हुनुपर्छ ।

कर्मचारीलाई गल्तीको नाममा मनपरी दण्डित गर्ने र गल्ती प्रमाणित हुँदा पनि पहुँचका आधारमा उन्मुक्ति दिने- यी दुवै प्रवृत्ति सुशासनका बाधक हुन् ।

त्यसैगरी, नीतिगत जोखिम लिएको, प्रचलित कानुन र प्रमाणका आधारमा निर्णय गरेको वा राजनीतिक तथा बाह्य दबाबको सामना गरेको कारण मात्र कुनै कर्मचारीलाई दोषी ठहर गर्नु हुँदैन । निर्णयको परिणाम अपेक्षाअनुसार नआउनु र निर्णय नै बदनियतपूर्वक वा कानुनविपरीत गर्नु फरक कुरा हुन् । यी दुईबीच भेद गर्न नसक्दा इमानदार निर्णयकर्ता निरुत्साहित हुन्छन् र वास्तविक अनियमिततामाथिको कारबाहीसमेत विवादित बन्न सक्छ ।

कर्मचारीलाई गल्तीको नाममा मनपरी दण्डित गर्ने र गल्ती प्रमाणित हुँदा पनि पहुँचका आधारमा उन्मुक्ति दिने- यी दुवै प्रवृत्ति सुशासनका बाधक हुन् । त्रसित प्रशासनबाट उत्कृष्ट सेवा अपेक्षा गर्न सकिँदैन । निरन्तर आरोप, अनिश्चित कारबाही र अनुचित दबाबको भयमा काम गर्ने कर्मचारीले नागरिकको हितमा विवेकपूर्ण निर्णय लिनुभन्दा जोखिमबाट जोगिने बाटो रोज्न सक्छ, जसको प्रत्यक्ष मार सेवाग्राहीमाथि पर्छ ।

त्यसैले भयमुक्त प्रशासनको अर्थ कर्मचारीलाई जवाफदेहिताबाट मुक्त गर्नु होइन; बरु इमानदार कर्मचारीलाई उचित निर्णय गर्न सुरक्षित वातावरण दिनु र बेइमानी गर्नेलाई कानुनअनुसार उत्तरदायी बनाउनु हो । सुशासनको आधार भय होइन, विधि; पक्षपात होइन, निष्पक्षता; र दबाब होइन, उत्तरदायित्व हो ।

सरकारले कर्मचारीबाट इमानदार, निष्पक्ष र जिम्मेवार सेवा अपेक्षा गर्छ भने कर्मचारीले पनि कानुनसम्मत व्यवहार, स्पष्ट जिम्मेवारी र विधिसम्मत सेवा–सर्तको अपेक्षा गर्न पाउँछ ।

सरकार र कर्मचारीसम्बन्ध : सेवा–सर्तको सम्मान
सरकार र कर्मचारीबीचको सम्बन्धलाई केवल आदेश दिने र पालना गर्ने सम्बन्धका रूपमा बुझ्नु अपूर्ण हुन्छ । यसलाई निजीक्षेत्रको करारनामा जस्तै ठ्याक्कै उस्तै कानुनी प्रकृतिको सम्झौता मान्न नसकिए तापनि यो कानुनले निर्धारण गरेको पारस्परिक दायित्वको सम्बन्ध हो । यसको मूल सिद्धान्त स्पष्ट छ— सरकारले कर्मचारीबाट इमानदार, निष्पक्ष र जिम्मेवार सेवा अपेक्षा गर्छ भने कर्मचारीले पनि कानुनसम्मत व्यवहार, स्पष्ट जिम्मेवारी र विधिसम्मत सेवा–सर्तको अपेक्षा गर्न पाउँछ ।

प्रचलित निजामती सेवा ऐन, २०४९ को दफा ५८ मा नियुक्तिका बेला लागू रहेका तलब, उपदान, निवृत्तिभरण र अन्य सुविधासम्बन्धी सेवा–सर्तमा कर्मचारीलाई प्रतिकूल असर पर्ने गरी परिवर्तन गर्दा लागू हुने संरक्षणसम्बन्धी व्यवस्था छ । नयाँ विधेयक वा अध्यादेशको संक्रमणकालीन व्यवस्था (५५ वर्ष उमेर वा ३० वर्ष सेवा) ले पुरानो ऐनको सुनिश्चिततामाथि सीधा प्रहार गरेको छ । ५ वर्ष अगावै जबर्जस्ती अवकाश दिइँदा कर्मचारीको सेवा अवधि घट्ने, वार्षिक ग्रेड वृद्धि रोकिने र बढुवाको अवसर गुम्ने हुँदा अन्तिम तलब स्केलका आधारमा गणना हुने मासिक पेन्सन, सञ्चित बिदा र उपदानमा ठूलो आर्थिक क्षति पुग्छ । नयाँ कानुन नआएसम्म ‘आफ्नो वृत्तिविकास र वित्तीय सुरक्षा के हुने ?’ भन्ने कानुनी अनिश्चितताले नै कर्मचारीतन्त्रमा गहिरो मनोसामाजिक त्रास र मानसिक अस्थिरता पैदा गरेको हो ।

सुधारको उद्देश्य जति महत्वपूर्ण छ, त्यसलाई कार्यान्वयन गर्ने विधि र संक्रमणकालीन व्यवस्थाको न्यायोचित हुन उत्तिकै महत्वपूर्ण हुन्छ ।

सरकारले कर्मचारीबाट प्रतिबद्धता खोज्छ भने आफ्ना निर्णयमा पनि विधिको पालना र कानुनी विश्वासको रक्षा गर्नुपर्छ । कुनै एक पक्षले आफ्नो सुविधाअनुसार नियमको व्याख्या गर्ने र अर्को पक्षलाई मात्र नियम मान्न बाध्य पार्ने अभ्यासले संस्थागत विश्वास र नागरिक सेवाको गुणस्तर दुवैलाई कमजोर बनाउँछ ।

निजामती सेवा विधेयक : सुधारको प्रस्ताव र संक्रमणको चुनौती
नेपालको प्रशासनिक संरचनालाई सङ्घीय व्यवस्था अनुकूल र सेवा प्रवाहलाई परिणाममुखी बनाउन सङ्घीय निजामती सेवा कानुनको आवश्यकता लामो समयदेखि उठ्दै आएको छ । तर, सुधारको उद्देश्य जति महत्वपूर्ण छ, त्यसलाई कार्यान्वयन गर्ने विधि र संक्रमणकालीन व्यवस्थाको न्यायोचित हुन उत्तिकै महत्वपूर्ण हुन्छ ।

संघीय निजामती सेवा विधेयक, २०८३ मा नियमित अनिवार्य अवकाशको उमेर ६० वर्ष बनाउने प्रस्तावसँगै ऐन प्रारम्भ हुँदाका बखत ५५ वर्ष उमेर पुगेका वा ३० वर्ष सेवा अवधि पूरा गरेका कर्मचारीलाई एकपटकका लागि अवकाश दिने व्यवस्था प्रस्ताव गरिएको छ । यो विधेयकको प्रस्तावित प्रावधान मात्र हो, संसद्बाट पारित भई प्रमाणीकरण नभएसम्म यसलाई लागू भइसकेको कानुनका रूपमा बुझ्नु हुँदैन । तर, संसदमा लामो समयदेखि विचाराधीन रहेको यो विधेयकलाई संसदीय छलफल र प्रक्रिया छलेर अध्यादेशको माध्यमबाट ल्याउन खोजिएको चर्चाले प्रशासनिक वृत्तमा थप कानुनी अनिश्चितता र संशय पैदा गरेको छ । स्थिर कानुनी प्रक्रियाको अभावमा कुन बेला कस्तो नियम आउने हो भन्ने त्रासले कर्मचारीतन्त्रको मनोबल र कार्यसम्पादनमा प्रत्यक्ष असर पारिरहेको देखिन्छ ।

यहाँ प्रशासन सुधार आयोगको सिफारिससँग सम्बन्धित प्रश्न पनि उठ्छ । आयोगका अध्यक्ष काशीराज दाहालले सार्वजनिक रूपमा २०७० र २०७४ सालका प्रतिवेदनमार्फत निजामती कर्मचारीको अनिवार्य अवकाश उमेर ६० वर्ष बनाउन सिफारिस गरिएको बताएका छन् । यदि दीर्घकालीन प्रशासनिक सुधारको उद्देश्य अनुभवी जनशक्तिको सेवा अवधि व्यवस्थित गर्दै उनीहरूको ज्ञान र क्षमता उपयोग गर्नु हो भने संक्रमणकालमा ५५ वर्ष उमेर पुगेका वा ३० वर्ष सेवा अवधि पूरा गरेका कर्मचारीलाई बाहिर पठाउने व्यवस्थाको आवश्यकता र औचित्य स्पष्ट पारिनुपर्छ ।

यस विषयमा पूर्वमुख्यसचिव डा. विमल कोइरालाले सार्वजनिक रूपमा व्यक्त गरेको धारणा उल्लेखनीय छ । एक मिडियासँगको कुराकानीमा उनले अवकाशसम्बन्धी प्रस्तावित व्यवस्थाले कर्मचारीको मनोबल कमजोर पार्न सक्ने र सेवा प्रवेश गर्दा विश्वास गरिएको सेवा–सर्त बीचमै बदलिनु खेल सुरु भएपछि गोलपोस्ट सार्नुजस्तै हुने तर्क गरेका छन् । अनुभवी कर्मचारीसँग रहेको संस्थागत ज्ञान र निर्णय क्षमता लामो समयको अनुभवबाट विकसित हुने भएकाले ठूलो सङ्ख्यामा कर्मचारी एकैपटक बाहिरिँदा प्रशासनको संरचना र सरकारी निर्णय प्रक्रियामा असर पर्न सक्छ ।

त्यस्तै, पूर्वसचिव तथा लोक सेवा आयोगका पूर्वअध्यक्ष उमेश मैनालीले पनि ५५ वर्ष उमेर पुगेका वा ३० वर्ष सेवा अवधि पूरा गरेका कर्मचारीलाई एकैपटक अवकाश दिने व्यवस्थाप्रति प्रश्न उठाएका छन् । उनले यस्तो व्यवस्थाले अनुभवी र दक्ष जनशक्ति गुम्ने तथा शासन प्रणालीमा असर पर्न सक्ने बताएका छन् । कर्मचारीको आकार घटाउन आवश्यक ठहरिए स्वैच्छिक अवकाशका लागि उपयुक्त सुविधा दिने वा रिक्त दरबन्दीमा केही समय पदपूर्ति नगर्ने विकल्पसमेत विचार गर्न सकिने उनको सुझाव छ ।

यदि सरकारको उद्देश्य प्रशासनलाई चुस्त बनाउनु हो भने कति जनशक्ति आवश्यक छ, कुन तहमा रिक्तता आउन सक्छ र अनुभवी कर्मचारी बाहिरिँदा नागरिकले पाउने सेवा प्रवाहमा कस्तो असर पर्छ भन्ने अध्ययन सार्वजनिक गर्नुपर्छ ।

यी धारणा विधेयकको विरोध वा समर्थनको अन्तिम फैसला होइनन्, ती प्रशासनिक अनुभवका आधारमा उठाइएका नीतिगत चिन्ता हुन् । त्यसैले प्रस्तावित व्यवस्थाको औचित्य, जनशक्ति व्यवस्थापन योजना र अध्यादेश वा नियमित विधेयक जुन माध्यमबाट आए पनि यसको कानुनी प्रभावबारे पर्याप्त बहस आवश्यक हुन्छ । यदि सरकारको उद्देश्य प्रशासनलाई चुस्त बनाउनु हो भने कति जनशक्ति आवश्यक छ, कुन तहमा रिक्तता आउन सक्छ, संस्थागत ज्ञान कसरी हस्तान्तरण हुन्छ र अनुभवी कर्मचारी बाहिरिँदा नागरिकले पाउने सेवा प्रवाहमा कस्तो असर पर्छ भन्ने अध्ययन सार्वजनिक गर्नुपर्छ ।

राजनीति, प्रशासन र बाह्य दबाबको सम्बन्ध
लोकतान्त्रिक व्यवस्थामा प्रशासन राजनीतिक नेतृत्वप्रति उत्तरदायी हुन्छ । निर्वाचित नेतृत्वले नीति निर्धारण र प्राथमिकता तय गर्छ भने प्रशासनले ती नीतिलाई संविधान र कानुनअनुसार कार्यान्वयन गर्छ । राजनीतिक नेतृत्वले परिणामको अपेक्षा गर्नु स्वाभाविक हो, तर त्यसलाई कानुनविपरीत निर्देशन वा प्रक्रियालाई छल्ने दबाबमा रूपान्तरण गर्नु हुँदैन । त्यस्तै, कर्मचारीले पनि कानुनको आडमा जायज नीतिगत निर्णयलाई अनावश्यक ढिलाइ गर्नु हुँदैन ।

यस प्रक्रियामा व्यवसायी, सेवाग्राही वा राजनीतिक पहुँच भएका व्यक्तिहरूको अनुचित प्रभाव र दबाब रोक्न निर्णय प्रक्रियालाई पारदर्शी, प्रमाणमा आधारित र अभिलेखयोग्य बनाउनु आवश्यक हुन्छ । जब कर्मचारीलाई अनुचित दबाबबाट जोगाउने संस्थागत सुरक्षा हुन्छ, तब मात्र उसले निर्धक्क भई नागरिकको हितमा निर्णय गर्न सक्छ ।

मनोसामाजिक सुरक्षा र कार्यसम्पादन सूचक
कामको अनिश्चितता, अपमानजनक व्यवहार, लगातारको दबाब र निर्णय गर्दा संस्थागत साथ नपाउने वातावरणले कर्मचारीको कार्यक्षमता प्रभावित पार्छ । यसको समाधानका लागि व्यक्तिगत सहानुभूति मात्र होइन, कार्यस्थलको संरचना र संस्थागत संस्कृतिमै सुधार आवश्यक छ । कर्मचारीले अनुचित दबाबबारे सुरक्षित रूपमा गुनासो गर्न सक्ने र निष्पक्ष सुनुवाइ पाउने व्यवस्था हुनुपर्छ ।

समयमै सेवा प्रदान गर्ने, गुनासो तत्काल समाधान, पारदर्शिता र सार्वजनिक स्रोतको जिम्मेवार प्रयोग गर्ने पक्षलाई मूल्याङ्कनको मुख्य आधार बनाइनुपर्छ ।

यसका साथै, कर्मचारीको कार्यसम्पादनलाई नागरिक केन्द्रित मापनयोग्य सूचकसँग जोड्नुपर्छ । समयमै सेवा प्रदान गर्ने, गुनासो तत्काल समाधान, पारदर्शिता र सार्वजनिक स्रोतको जिम्मेवार प्रयोग गर्ने पक्षलाई मूल्याङ्कनको मुख्य आधार बनाइनुपर्छ । राम्रो काम गर्नेलाई प्रोत्साहन र गलत गर्नेलाई निष्पक्ष कारबाही गर्ने प्रणालीले मात्र उत्तरदायित्व र मनोबललाई एकसाथ अघि बढाउँछ ।

नागरिक सेवाको गुणस्तर नै अन्तिम कसौटी
प्रशासनिक सुधारको बहसमा अक्सर दुईवटा अतिवादी दृष्टिकोण देखिने गर्छन् । पहिलो— प्रशासनलाई निरन्तर त्रासमा राखेर अनुशासन कायम गर्न खोज्ने दृष्टिकोण, जसले कर्मचारीको निर्णय क्षमता र उत्साहलाई मार्छ । दोस्रो— कर्मचारीको मनोबल बढाउने नाममा उनीहरूलाई नियम र उत्तरदायित्वबाटै उन्मुक्ति दिन खोज्ने दृष्टिकोण, जसले गैरजिम्मेवारी र भ्रष्टाचारलाई बढावा दिन्छ । राज्य र नागरिकका लागि यी दुवै दृष्टिकोण घातक छन् ।

वास्तविक प्रशासनिक सुधार भनेको कर्मचारीको सङ्ख्या घटाउनु, अवकाशको उमेर हेरफेर गर्नु वा कर्मचारी वर्गको सेवा–सुविधा रक्षा गर्नुमा मात्र सीमित हुँदैन । सुधारको सम्पूर्ण प्रक्रिया, कानुनी सुरक्षा र भयमुक्त वातावरणको अन्तिम प्रस्थानविन्दु र अवतरणविन्दु भनेकै नागरिकले पाउने सेवाको गुणस्तर हो ।

राजनीतिक नेतृत्वले स्पष्ट कानुनी कार्यवातावरण र आवश्यक स्रोत उपलब्ध गराउनुपर्छ भने कर्मचारीतन्त्रले राजनीतिक दबाबको बहाना बनाएर नागरिकको काम रोक्नु हुँदैन । सरकारको अधिकार सुरक्षित गर्ने वा कर्मचारीको सुरक्षा सुनिश्चित गर्ने नाममा गरिने जुनसुकै नीतिगत वा संरचनात्मक परिवर्तनको सफलता ‘नागरिकले कति छिटो, निष्पक्ष, विश्वसनीय र गुणस्तरीय सेवा पाए’ भन्ने कडा कसौटीमा घोटिएर मात्र प्रमाणित हुन सक्छ । जबसम्म आम नागरिकले राज्यको उपस्थिति र सुशासनको प्रत्यक्ष अनुभूति गर्न पाउँदैनन्, तबसम्म कागजमा गरिने नियम परिवर्तन र प्रशासनिक सुधारको कुनै औचित्य रहँदैन ।