सामान्यतया राज्यका तीन अंग हुन्छन् भनिन्छ। जसमध्ये व्यवस्थापिका अत्यन्त महत्त्वपूर्ण हो। जसलाई संसद् पनि भन्ने गरिन्छ। आ–आफ्नो राष्ट्रिय परिवेश अनुसार विभिन्न नामले यसलाई सम्बोधन गरिन्छ। महत्त्वपूर्ण अंग यस कारण हो कि यसले राज्यको कानुन निर्माण गर्छ।

दोस्रो, जनतामा रहेको सार्वभौमसत्तालाई संसदमार्फत अभ्यास गरिन्छ। यस अर्थमा यो अत्यन्त महत्त्वपूर्ण संस्था राज्यको मानिन्छ। खासगरी दोस्रो विश्व युद्धपछि मुलुकमा जुनजुन संविधान जारी हुँदै आए तिनीहरूको लागि ल्याटिन अमेरिकालाई बिर्सिने हो भने दुई अप्सन हुन्छन्। त्यसमा हामीले सौभाग्यवश पार्लियामेन्ट्री डेमोक्रेसीलाई रोज्यौं। यो विषयलाई यो संविधानले धारा ७४ मा स्पष्ट रूपमा राखियो। लोकतान्त्रिक गणतान्त्रिक शासन व्यवस्थाको संसदीय शासन व्यवस्था रहने छ भनेर संविधानमा राखियो।

त्यसअर्थमा अब हामी लोकतन्त्र र संसदीय व्यवस्थालाई हामीले अलग गर्न सक्दैनौँ। संसदीय व्यवस्था प्रभावकारी नहुने हो भने हाम्रो लोकतन्त्र जीवन्त र प्रभावकारी नभएको अर्थमा बुझ्नु पर्ने हुन्छ। तसर्थ संसदीय व्यवस्थालाई प्रभावकारी औजारको रूपमा यो संविधानले लिएको मैले ठानेको छु।

राष्ट्रपतीय प्रणालीमा होस् वा संसदीय प्रणाली जुन केन्द्रबिन्दुमा रहे पनि कार्यपालिका, न्यायपालिका, प्रशासन, संवैधानिक परिषद् सबैको लागि एउटा ओभर साइड गर्ने बडीको रूपमा यही रहन्छ। यस अर्थमा पनि यो प्रभावकारी संस्था हो।

उदार लोकतन्त्रमा विश्वास गर्ने व्यक्तिहरू छन् भने सक्षम प्रभावकारी अर्थपूर्ण समावेशी प्रतिनिधित्व भएको पार्लियामेन्टको अपेक्षा गर्दछन्। निरंकुशवादीहरु नाम मात्रको कमजोर र सरकारको लाचार छायाको रूपमा रहेको पार्लियामेन्टको कल्पना गर्छन्। त्यस कारण को लोकतान्त्रिक हो ? को उदार डेमोक्रेसीप्रति प्रतिबद्ध, निष्ठावान् छ भन्ने कुरा पार्लियामेन्टको काम कारबाहीबाट यसलाई पहिचान गर्न सकिने हुन्छ। त्यस कारण एउटा जीवन्त लोकतन्त्रको लागि पार्लियामेन्ट अत्यन्त प्रभावकारी हुनु जरुरी छ। विगतका अनुभवबाट हामीले उत्साह जनक पार्लियामेन्टका काम कारबाही पाएका छैनौँ।

पहिलो नम्बरमा संसद्ले संविधान र कानुनले दिएको जिम्मेवारी कसरी पुरा गरेको छ। त्यो कानुन बनाउने कुरामा पनि अहिले परम्परागत रूपमा कानुन बनाउने काम त संसद्को नै हो। तर आधुनिक विधिशास्त्रमा कानुन बनाउने मात्र काम उसको होइन। गुणात्मक कानुन बनाउने जिम्मेवारी चाहिँ संसद्को हो है भनेर थपिएको छ।

दोस्रोमा यसले सरकारका काम कारबाहीमा कति हस्तक्षेपकारी भूमिका निर्वाह गरेको छ र सरकारका काम कसरी ओभर साइज गरेको छ। यसबाट यसको प्रभावकारिता मापन गर्ने आधार हुनसक्छन्।

तेस्रो, नागरिकको पार्लियामेन्टबाट भएका अपेक्षालाई यसले कसरी सम्बोधन गरेको छ। यी कुराबाट यसको मापन हुन्छ भनेर भनिन्छ। यसको आधारमा नै हाम्रो संसदको प्रभावकारितालाई अहिलेको अवस्थामा मूल्याङ्कन गर्नुपर्छ भन्ने मैले ठानेको छु।

आइपिओ कै अध्ययन अनुरूप ‘इन्टर पार्लियामेन्टरी युनियन’ जसमा नेपाल पनि सदस्य छ। उसको अध्ययन बमोजिम जुनसुकै किसिमको संसद् किन नहोस् ५÷६ वटा काममा सबैको साझा काम हुन्छ। कानुन निर्माण गर्ने, सरकार निर्माणको भूमिकामा निर्वाह गर्ने, सरकारका काम कारबाहीलाई ओभरसाइज गर्ने, राष्ट्रिय महत्त्वका विषयमा डिभेट गर्ने एउटा थलोका रूपमा यो छ कि छैन ? राजस्व र यसको विनियोजनमा यसको भूमिका कस्तो रहेको छ ? राष्ट्रिय महत्त्वको विषयमा सूचना सम्प्रेषण गर्ने स्थलको रूपमा विकास भएको छ कि छैन ? अन्तर्राष्ट्रिय सम्बन्धमा खासगरी सन्धिको अनुमोदन गर्ने कुरामा यसको भूमिका कस्तो छ र विपक्षी दलका भूमिका कस्तो छ। यी कुराबाट संसद् नियमित हुनुपर्छ र अधिकार सम्पादन गर्नुपर्ने हुँदो रहेछ भन्ने कुरा यसको अध्यायनबाट देखिन्छ। यी कुरा हाम्रो सन्दर्भमा पनि लागु हुन्छन्।

हाम्रो सन्दर्भमा हाम्रो संविधान बमोजिम अधिकार छन्। हामीसँग हाम्रो पार्लियामेन्टलाई यसको अतिरिक्त थप केही अधिकारहरू पनि हामीकहाँ दिइएको रहेछ। पहिलो कुरा पार्लियामेन्ट्री सिस्टममा सामान्यतया यो संवैधानिक निकायको सुनुवाइ भएको मुलुकहरू पाइँदैन। यो अधिकर पनि हाम्रो पार्लियामेन्ट्री सिस्टममा दिएका छौँ। महाभियोग लगाउने अधिकार पनि पार्लियामेन्टलाई दिइएको छ। संकटकालीन घोषणाको अनुमोदन गर्ने अधिकार पनि पार्लियामेन्टलाई दिइएको छ।

राष्ट्रपति उपराष्ट्रपतिको निर्वाचनको अधिकार पनि पार्लियामेन्टलाई दिइएको छ। राज्य नीतिका निर्देशित सिद्धान्त जो अरु देशमा छैन। त्यसको अनुगमन गरेर त्यसको कार्यान्वयन गरेर कस्तो परिणाम आइरहेको छ त्यो पनि हाम्रो पार्लियामेन्टले पाएको छ।

अर्को जनमत संग्रह गरेर राष्ट्र प्रमुखलाई हुने जनमत संग्रह गर्ने विषय पनि पार्लियामेन्टले पाएको छ। भन्दा अरु मुलुकको भन्दा हाम्रो मुलुकको पार्लियामेन्ट थप शक्तिशाली बढी अधिकारसम्पन्न र बढी जिम्मेवारी भएको हामीले पाएका छौँ। यसैको आधारमा हाम्रो प्रभावकारिता कसरी कार्य सम्पादन गर्याे भनेर मूल्याङ्कन गर्नुपर्ने हुन्छ।

हामी सबैको उद्देश्य पार्लियामेन्ट प्रभावकारी होस् जनताको अपेक्षालाई पुरा गरोस नागरिकको अपेक्षालाई पुरा गरोस्। हाम्रो पार्लियामेन्ट जुन संविधानबाट परिकल्पना गरिएको थियो। त्यो कार्यसम्पादन गर्न प्रयोग गरियोस् भन्ने तरिकाबाट गरिएको हो। यसमा भएका टिप्पणीबाट यसलाई अन्यथा हुने जस्तो मैले ठानेको छैन।

हाम्रो पार्लियामेन्टबाट कार्य गर्ने कुरामा अघिल्लो पाँच वर्षको र अहिलेको अवस्था हेर्दा निराशाजनक अवस्था आएको छ। पार्लियामेन्टलाई सरकारले आफ्नो सहायक अंगको रूपमा विकास गर्याे भन्दा अन्यथा नहुने देखिन्छ। उसलाई मन लागेको बेलामा बोलाउने र मन नलागेको दिनमा बन्द गरिदिने अवस्था छ। मन लाग्यो भने महिनौँसम्म बिजनेस नदिने जस्तो अहिले भइरहेको छ। अहिले चार महिना पुरा भइसकेको छ। तर खासै बिजनेस पनि आएको छैन। तर हाउस चलिरहेको छ। तीन वटा विधेयक बाहेक चार महिनाको अवधिमा केही पनि आउन सकेको छैन। पछिल्लो समय पनि हेर्दा १५३ वटा विधेयक पाँच वर्षको अवधिमा दर्ता भएका रहेछन्। ९६ वटा विधेयक मात्र पारित भएको अवस्था छ। पाँच वर्षको अवधिमा ४९ वटा अध्यादेश जारी गर्यौं। सालाखाला साढे चार वर्ष जति काम गर्याे। यसले वर्षमा एउटा विधेयक मात्र जारी गरेको मानिन्छ।

भारतमा नरेन्द्र मोदीको धेरै आलोचना गरिएको थियो कि उसले ऐन भन्दा पनि शासन ११ वा १२ को विधेयक अध्यादेश जारी गरेर शासन सञ्चालन गर्याे भनेर। हाम्रो अवस्था पनि मोदीको भन्दा फरक नपर्ने भएको छ।

पार्लियामेन्टको हाम्रो एभरेज नै यस्तो हो भनेर भन्ने हो भने त्यो होइन। हामीसँग काम गरेको अनुभव छ। २०४८ सालमा ४७ वटा, २०४९ सालमा ५० वटा, २०६३ सालमा ४० वटा, २०७५ सालमा ३६ वटा, २०७६ सालमा २० वटा विधेयक पास गरेको अनुभव छ। एउटा उल्लेख्य रूपमा विधेयक पास गर्नसक्ने हाम्रो पार्लियामेन्टको अनुभव छ। तर किन अहिले यस्तो भयो ? यसको समीक्षा गर्नुपर्ने दिन आएको छ। त्यो समीक्षा हुनु पनि जरुरी छ।

दोस्रो कुरो पार्लियामेन्टको निश्चित क्यालेन्डर छैन। जस्तो इन्डिया र नेपालको संविधानलाई तुलना गर्दा इन्डियाको संविधानको धारा ८५ र हाम्रो संविधानको धारा ९३ को हेर्दा उस्तै किसिमको नियम छ। त्यहाँ पनि राष्ट्रपतिले समयसमयमा हाउस बोलाउने र त्यो बोलाउँदा ६ महिना भन्दा बढी फरक हुने छैन भनेको छ। हाम्रोमा पनि त्यस्तै भाषा छ। तर त्यहाँ र यहाँको काम कारबाहीमा असाध्यै फरक छ।

इन्डियामा तीन सेसन हाउस बस्छन्। बजेट सेसन जुन फेब्रुअरीको अन्त्यमा सुरु भएर १२ हप्ता भन्दा बढी जाँदैन। त्यसपछि उनीहरूको मनसुन सेसन उनीहरु जुन–जुलाई तिर बस्छन्। उनीहरु पाँच हप्ता भन्दा एक दिन बढी बस्दैनन्। अर्को नोभेम्बर–डिसेम्बरमा बस्छ। उनीहरू जम्मा २४ हप्ता काम गर्छन्। त्यत्रो मुलुकमा काम सम्पादन भइरहेको छ। एउटा सेसनमा पाँच विधेयक पारित भइरहेका छन्। बजेट पास भइरहेको छन्। हाम्रोमा हाउस बोलाउने टिम पनि जहिले मन लाग्यो त्यही बेला बोलाउने अवस्थामा छ। हाउस बोलाएपछि मन लाग्छ जाने र मन लागेन भने बन्द गर्ने किसिमको स्वइच्छाचारितालाई अलिकति हामीले नियमन गर्नु जरुरी छ।

अर्को, कानुन निर्माणको सन्दर्भमा यो निर्वाचनपछि पुसदेखि चैतसम्म एउटा हाउस ११० दिन बस्यो। त्यो समयमा पनि खास विधेयक पास भएनन्। अहिले चार महिना बसेकोमा पनि खास विधेयक उपस्थित भएको छैन। यो निराशा जनक अवस्था ठानेको छु।

समितिका पनि काम र कारबाही प्रभावकारी हुन सकेका छैनन्। बजेटको व्यवस्थामा पनि सधैँ हाम्रो मुलुकको अवस्था निराशाजनक छ। म एउटा कानुनको विद्यार्थी पनि साह्रै निराशा भएको छु।

२०४८ सालदेखि लिएर २०७८ सालको अवधिमा ३० वटा बजेट त अध्यादेशमार्फत आए। साह्रै निराशाजनक अवस्था हो यो। जब कि संविधानले बजेट अध्यादेशबाट ल्याउने परिकल्पना गरेको छैन। तत्काल केही काम गर्नुपरेको अवस्थामा मात्र ल्याउनु पर्ने कुरा हो। बजेट तत्कालका लागि केही काम गर्नपुर्ने अवस्था परिकल्पना गर्नुपर्ने विषय होइन। सरकारलाई प्रत्येक वर्षको जेठ १५ गते बजेट ल्याउनुपर्छ भन्ने थाहा छ। भएको संसद् विघटन गर्ने र अध्यादेशबाट बजेट ल्याउने कामबाट लोकतन्त्र वा संसदीय व्यवस्था प्रभावकारी हुन सक्दैन।

बजेटको अर्को पक्ष बजेट पास गरिन्छ। पास गर्दा विपक्षले सय रुपैयाँ घटाइयोस् भन्ने प्रस्ताव राख्दा त्यो घटाउने प्रस्ताव पास भयो भने बजेट फेल भएको मानिन्छ। सरकार राजीनामा गर्नुपर्ने अवस्था आउनसक्छ। तर मध्यावधि समीक्षाको नाममा सरकारले पार्लियामेन्ट भन्दा बाहिर गएर साइज घटाउने खर्च र राजस्वको दर घटाउने काम गर्छ। जुन सांसदलाई थाहा हुँदैन। यो विषय आपत्तिजनक विषय हो।
सुनुवाइ सम्बन्धमा पनि हाम्रो पार्लियामेन्ट प्रभावकारी नभएको मैले ठानेको छु। सुनुवाइ सम्बन्धी एउटा हाम्रो संयुक्त बैठक सम्बन्धी कार्यविधि नियमावली छ। जुन नियमावलीमा ४५ दिनसम्म सूचना दिएपछि सुनुवाइ भएन भने स्वतः सुनुवाइ नियुक्ति हुने सुनुवाइ गर्न नपर्ने नियुक्ति गर्न बाधा नपर्ने व्यवस्था गरिएको छ। त्यो संविधानको धारा २९२ अनुकूल नभएको मैले ठानेको छु।

हाम्रो संविधानले प्रधानन्यायाधीश, सर्वोच्चका न्यायाधीश वा सम्बन्धित पदाधिकारीलाई सुनुवाइ गरेपछि मात्र नियुक्ति गर्नुपर्छ भनेको छ। ४५ दिनसम्म सुनुवाइको कारबाही प्रारम्भ भएन भने नियुक्ति गर्न बाधा पर्ने छैन भन्ने किसिमबाट संविधानमा एक किसिमको प्रतिकूल व्यवस्था आएको मैले ठानेको छु। यी कुरामा ध्यान दिनुपर्छ किनभने संविधानमा भएको भन्दा यस्तो किसिमको व्यवस्था गरिदिँदा हामी सर्वसाधारणलाई बुझ्न गाह्रो पर्छ।

महाअभियोग सम्बन्धमा दुई वटा प्रधानन्यायाधीश विरुद्ध महाभियोग दर्ता भयो। तर दुवै विधेयक पूर्ण हुन सकेनन्। दुवै पूर्ण रूपमा आउन सकेनन् बिचैमा एउटा फिर्ता भयो र अर्को पनि पूर्ण रूपमा कार्यान्वयन भएन।

राष्ट्रिय महत्त्वको विषयमा अलिकति छलफल गर्नुपर्ने एउटा थलोको रूपमा पार्लियामेन्टलाई हेरिन्छ। अहिले मुलुकमा आर्थिक संकट छ। धेरैले हामी श्रीलंकाको बाटोमा गइरहेको छौँ भनिरहेको छन्। यी विषयमा छलफल हुनु जरुरी छ। नेपालको सीम मिचेको विषयमा बेलाबखतमा मिडियाबाट नागरिक समाजबाट आइरहेको छ। संसदभित्र छलफल कहिले भएको छैन। जलवायु परिवर्तनबाट नेपालको अस्तित्वको लागि संकट आउन सक्ने अवस्था आएको छ। त्यो विषयमा पनि छलफल भएको पाइएको छैन।

सुशासन र भ्रष्टाचारका घटनाहरू धेरै आएका छन्। यसलाई संसदमा छुट्टै छलफल भएको मैले पाएको छु। तर त्यसको अर्को पक्ष संसद् भन्दा बाहिर गएर सहमति गरेर सांसदलाई लाचार छाया बनाउने प्रक्रिया अहिले र हिजो अनुभव गरिरहेको छु। त्यो गलत छ। सांसदलाई हामीले एउटा राष्ट्रिय महत्त्वको विषयमा सूचना सम्प्रेषण गर्ने थलोको रूपमा हेर्छौं। हिजो राष्ट्रिय पञ्चायतको अभ्याससम्म त्यो किसिमको व्यवस्था थियो। हिजोको पार्लियामेन्ट्री सिष्टममा पनि त्यो व्यवस्था थियो। तर पछिल्लो समयको २०७२ का संविधान आइसकेपछि यसमा अलिकति खटपट भएको अवस्था भएको छ।

प्रधानमन्त्रीको भारत भ्रमणबाट आएपछि दर्जनौँ सन्धिहरू भएका छन् भनिएको थियो। के कस्ता सन्धि भए भन्ने कुरा हाउसमा आएका छैनन्। मिडियाबाट धेरै कुराहरू आउँछन्। तर यिनै कुराहरू हाउसमा आउँदैनन्। सरकारले गर्ने काम पहिला मिडिया जान्छन्। मिडिया पढेर मान्यहरूले थाहा पाउनुपर्ने अवस्था आएको छ। सुरुमा संसदमा जानकारी भएर मात्र मिडियामा जानुपर्ने विषय हुन् तर त्यो भएन। विशेष अदालत ऐन बमोजिम विशेष अदालत गठन गरेपछि त्यसको पहिलो सूचना टेबुल गर्नुपर्ने पार्लियामेन्ट हो भनेको छ। तर त्यो भएको छैन।
सन्धि ऐन २०४७ बमोजिम वर्षभरी भएको सन्धिको बारेमा ल्याएर हाउसमा टेबल गर्नुपर्छ। त्यो अभ्यास पछिल्लो समय भएको छैन।
संसदमा विपक्षको भूमिका छ। यो बिना संसद् पूर्ण भएको मानिँदैन। मेरो व्यक्तिगत धारणामा झन्डै हाम्रो सांसदलाई सोभियतकालीन सुप्रिम सोभियत अथवा चीनको पिपुल्स कांग्रेस जस्तो बनाइयो। जहाँ सबै निर्वाचित भएर आउँछन्। तर विपक्ष दल हुँदैन। त्यस्तो अवस्था छ भने यो संसद् कत्तिको प्रभाकारी छ ? यो गम्भीर प्रश्न हो।

कोसी प्रदेशमा संविधानको सर्वोच्चताको सन्दर्भमा जे कुरा भए यो संसदीय व्यवस्थालाई सुहाउँदो विषय होइन। अदालतले एक पटक भनेको कुरा हामीले भविष्यसम्म सम्झनुपर्छ। तर त्यो काम भएको देखिँदैन।

संसदको काम कारबाहीलाई अवरोध गरेर संसदको प्रभावकारिता सुनिश्चित हुन सक्दैन। अघिल्लो सांसदमा ९ औँ र १० औँ अधिवेशनमा पूर्ण रूपमा विपक्ष दलबाट अवरुद्ध भयो। सांसदलाई अवरोध गरेर संसदको प्रभावकारिता सुनिश्चित हुनसक्दैन। यो विषयमा हाम्रो ध्यान जानुपर्छ किनभने हाम्रो लोकतन्त्रमा संसदीय सर्वोच्चता हो। जनताका कुराहरूलाई संसदमा आएर भन्नुपर्ने हुन्छ। आफूलाई लागेका र असहमतिका कुराहरूलाई विरोध गर्ने वैकल्पिक उपायहरू खोज्नु पर्छ। वैकल्पिक उपायमा नगएसम्म संसदको गरिमा सुनिश्चित हुन सक्दैन।

हाम्रोमा राष्ट्रिय सभा प्रतिनिधि सभाको नक्कलको रूपमा जस्तै काम गरिरहेको छ। यसले हाउसहरू प्रभावकारी हुन कठिन हुनसक्छ। हाउसलाई आह्वान गर्ने र बन्द गर्ने एउटा प्राक्टिसको रूपमा नै भए पनि एउटा क्यालेन्डर बनाउन जरुरी छ। कहिले बोलाउने र कति अवधिमा बस्ने भनेर। अहिलेको जस्तो अनियन्त्रित किसिमबाट यसको परिणाम आउन सक्दैन।

समितिको काम कारबाहीको लागि वार्षिक क्यालेन्डर पहिलै प्रकाशित हुनु जरुरी छ। बजेटको मध्यावधि समीक्षालाई रोकिनु हुँदैन। यो जरुरी छ। किनभने एक पटक पेस गरेको बजेट त्यही अनुरूप हुनुपर्छ भन्ने छैन। बिचमा राजस्व छैन भने त्यसलाई खर्चमा एफोर्ट गर्न पाउने सरकारको अधिकारलाई गलत भन्नु हुँदैन। तर त्यो काम पार्लियामेन्टमा आएर गर्नुपर्छ।

अध्यादेशको दुरुपयोगलाई हामीले रोक्नुपर्छ। यदि केही गर्न सकिए भने धारा ११४ मा अर्को धारामा पनि हामीले बजेट अध्यादेशबाट ल्याउन सकिने छैन भन्न नपाउने हो भने भविष्यमा पनि यो नियति दोहोरिन्छ। नेपालको हकमा यसलाई रोक्नुपर्ने हुन्छ। कानुन निर्माण गर्ने कुरामा विज्ञ बोलाउने कुरामा सरोकारवाला मौन छन्। संसदीय समिति सभापतिको व्यक्तिगत लहरबाट केही उदारता देखाएको देखिन्छ। प्रतिनिधि सभामा पनि कृष्णभक्त पोखरेलले त्यो अभ्यास त गर्नुभयो। राष्ट्रिय सभामा पनि परशुराम गुरुङले गर्नु भएको थियो। केही अवस्थामाबाहेक यो अवस्थालाई हामीले त्यति पालना गरेका छैनौँ। विज्ञ, सरोकारवाला र नागरिक समाजलाई खुलापनको रूपमा लिएर विधेयक ल्याउने काम गर्यौं भने त्यो विधेयकको अपनत्व सबैले लिन्छन्।

सदस्यको स्वतन्त्रता छैन। सबै विषयमा पार्टीको लिडरले के भन्छ त्यसको आधारमा बोल्ने प्रक्रिया भइरहेको छ। त्यसको आधारमा पार्लियामेन्ट प्राक्टिस राम्रो हुन सक्दैन। विगतमा त्यस्तो थिएन। २०४८/५१ सालको संसदमा बोल्ने स्तर माथिल्लो नै थियो। त्यो विषमा हामीले पुनरावलोकन गर्नु जरुरी छ।

(संविधान दिवसको अवसरमा पेभिलियन हल दरबारमार्गमा आयोजित कार्यक्रममा कानुन आयोगका पूर्व अध्यक्ष माधव पौडेलले राख्नुभएको धारणाको सारसंक्षेप)